在建設活動(dòng)中,參與建設活動(dòng)的各方主體主要有建設單位、勘察、設計單位,施工單位,監理單位,材料供應商和建設工程質(zhì)量監督機構等。在建設主體中,建設單位和建設工程質(zhì)量監督機構始終處于強勢地位,他們的行為在很大程度上影響著(zhù)建設工程質(zhì)量的形成。這就要求對建設單位和建設工程質(zhì)量監督機構的行為加以限制,以保護其他各方主體的合法(合理)權利不受侵害。同時(shí),也要保障建設單位和建設工程質(zhì)量監督機構的權利。我國自改革開(kāi)放以來(lái),積累了大量的工程經(jīng)驗和教訓,并借鑒世界發(fā)達國家的建設立法的成果,制定了一系列的建設法規。但是這些建設法規還有很多疏漏和執行不力的情況存在,導致工程質(zhì)量事故頻繁發(fā)生。因此,制定和細化與《建筑法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》相配套的建設法規已是當務(wù)之急。
具體明確各個(gè)建設主體的權利義務(wù)關(guān)系,修訂不合理的建設工程質(zhì)量責任,是減少工程質(zhì)量損失和杜絕工程質(zhì)量事故的有效途徑。
在本文中,筆者從各個(gè)建設主體出發(fā),就當前建設領(lǐng)域比較突出的有悖質(zhì)量責任公平原則的問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、建設單位
建設單位是建設市場(chǎng)活動(dòng)中重要主體之一。建設單位控制著(zhù)建設工程全部投資,并且是該投資行為的最大受益者。在我國建設市場(chǎng)全面處于買(mǎi)方市場(chǎng)的條件下,建設單位不僅具有設計、施工、監理招投標的主動(dòng)權,建設行為的監督管理控制權,還具有拒絕支付雇傭款項的權利,因此建設單位相對其他建設主體享有充分的權利,它的優(yōu)勢地位相當突出。
享有權利就要承擔相應的責任,那么對于建設單位應該落實(shí)何種責任呢?根據國際慣例,在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,應該實(shí)行業(yè)主負責制,建設單位可以自行負責管理建設行為,也可以委托有資質(zhì)的其他機構代為管理。也就是說(shuō),建設單位在遵守國家建設法規和部門(mén)規章的前提下具有管理建設行為的絕對自主權,同時(shí)也應該承擔因管理行為失誤或不當所導致的質(zhì)量損失和事故的直接責任、間接責任和連帶責任。
但是,我國現在正處于計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟的過(guò)渡時(shí)期,建設投資主體多元化,許多建設單位并不是完全意義上的投資業(yè)主,還有一些建設單位根本不具備獨立管理建設投資的能力。建設單位貪贓枉法,濫用權利的現象大量存在,因此造成的投資浪費和質(zhì)量事故屢見(jiàn)不鮮。在這樣的條件下實(shí)行業(yè)主負責制只能導致建設市場(chǎng)更加混亂。因此,在我國現階段有必要對建設單位實(shí)行資質(zhì)管理和有效監控,作為向最終實(shí)行業(yè)主負責制的過(guò)渡。對政府投資和國有投資工程實(shí)施全面政府管理,政府投資和國有投資業(yè)主根據工程的性質(zhì)和規模委托國家或地方的建設行政管理部門(mén)設立的工程項目管理機構代行管理職能,同時(shí)轉變各事業(yè)單位基建處的職能,將其權利和責任限制在建設工程的日常維護之內;對房地產(chǎn)企業(yè),要嚴格資質(zhì)等級的審定和項目審批工作;對非房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和私人建設投資實(shí)行委托開(kāi)發(fā);對鄉鎮業(yè)主投資工程(包括農民自建工程)實(shí)施有效監控。
當前,另一個(gè)比較嚴重的問(wèn)題是國有投資工程建設單位質(zhì)量責任主體不明確,導致政府部門(mén)工作人員玩忽職守,釀成重大的工程質(zhì)量事故。國有投資工程出現質(zhì)量問(wèn)題,追究政府部門(mén)的行政責任實(shí)質(zhì)上是追究國家的責任,也就相當于政府部門(mén)并沒(méi)有承擔質(zhì)量責任。因此,為了體現公平原則,在追究政府部門(mén)質(zhì)量責任的同時(shí),應該將質(zhì)量責任進(jìn)一步落實(shí)到人。追究建設工程負責人的責任,強化責任人的責任和風(fēng)險意識,才會(huì )真正督促政府部門(mén)對其建設行為認真負責。
二、設計單位
設計單位經(jīng)過(guò)資質(zhì)審查具有從事工程設計的特許權,通過(guò)設計招投標又獲得了一個(gè)建設工程的設計權和獲利權,同時(shí)設計單位也必然要承擔工程設計的質(zhì)量義務(wù)和相應的法律責任。建設工程的方案設計獲得規劃部門(mén)的審批后,設計單位開(kāi)始工程技術(shù)設計任務(wù)。設計單位根據建設項目的總體要求及地質(zhì)勘察報告,對工程進(jìn)行全面策劃、構思、設計和描繪,最終形成設計說(shuō)明書(shū)和圖紙等設計文件。設計文件是施工單位進(jìn)行施工的標準性文件,也是監理單位進(jìn)行施工監理的重要依據,因此設計文件的質(zhì)量決定了建設工程的“先天”質(zhì)量。
從1999年某地工程質(zhì)量大檢查的結果來(lái)看,設計不規范、存在明顯缺陷的現象還很?chē)乐。如,盲目套?A class=kLink target=_blank>設計圖紙來(lái)執行強制性設計標準和安全標準,設計不符合地區抗震強度要求等等。這些設計上的缺陷致使建設工程“先天不足”,留下了無(wú)法彌補的質(zhì)量隱患。數據統計顯示,由設計因素造成的工程質(zhì)量事故在質(zhì)量事故中占有相當的比重。因此,規范設計單位的設計行為,提高設計質(zhì)量已經(jīng)成為一個(gè)需要重視的問(wèn)題。筆者認為,在要求設計單位嚴格遵守國家規范和標準之外,加重設計單位因設計失誤而導致的工程質(zhì)量損失和事故的經(jīng)濟賠償責任也是一個(gè)非常有效的手段。過(guò)輕的設計質(zhì)量賠償責任容易使設計單位產(chǎn)生了懈怠心理,設計單位有效投入不足,缺乏應有的細心與耐心,最終釀成質(zhì)量缺陷。
我國設計質(zhì)量賠償責任的規定顯失公平。1996年7月建設部和國家工商行政管理局聯(lián)合印發(fā)的的《建設工程設計合同》文本第6 2.2款規定:“由于乙方設計錯誤造成工程質(zhì)量事故損失,乙方除負責采取補救措施外,應免收損失部分的設計費,并根據損失程度向甲方償付賠償金,賠償金最多與免收的設計費金額相等”。根據此條規定,無(wú)論設計單位由于設計錯誤給建設單位帶來(lái)多么嚴重的經(jīng)濟損失和質(zhì)量責任,建設單位至多只能獲得相當于設計費的有限經(jīng)濟賠償。一旦發(fā)生重大質(zhì)量事故,根據新合同法的有關(guān)規定,此款規定應認定為顯失公平,屬于可撤銷(xiāo)條款。那么設計單位承擔的經(jīng)濟賠償額度到底應該是多少呢?筆者認為,設計單位應該承擔因其設計錯誤而造成的實(shí)際損失,即直接損失和合理的間接損失。只有這樣,才能真正體現合同法的公平原則,督促設計單位以更強的責任心進(jìn)行工程設計,進(jìn)而防止由設計失誤而導致的工程質(zhì)量損失和事故。同時(shí),也可以有效抑制設計掛靠現象的產(chǎn)生。
然而,要求設計單位承擔因其設計失誤而造成的實(shí)際損失還受到一些因素的制約。要想實(shí)現加重設計質(zhì)量賠償責任的目的,首先必須解決以下一些問(wèn)題:
1、提高工程設計收費費率,與國際市場(chǎng)接軌
根據(1992)價(jià)費字375號“設計收費標準說(shuō)明”,不同工程等級和工程概算投資的民用建筑工程設計費率控制在工程概算投資額的1.1—2.0%,與國際工程設計收費標準相比,這個(gè)費率水平明顯偏低。首先,低水平的工程設計費沿襲了計劃經(jīng)濟體制下的收費標準,只重視國家計劃的完成,忽視了設計單位的經(jīng)濟效益,不符合市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的規律;其次,工程設計收取成本價(jià)限制了設計單位技術(shù)人員的投入,進(jìn)而影響了工程設計質(zhì)量。在這樣低的收費標準下,要求設計單位承擔過(guò)大的設計質(zhì)量賠償責任又會(huì )產(chǎn)生新的矛盾。
另外,對內資和外資設計單位采用不同的收費標準,不能要求二者承擔相同的設計質(zhì)量責任。根據1993
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